REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA PODER JUDICIAL JUZGADO SUPERIOR PRIMERO DEL TRABAJO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO TÁCHIRA SAN CRISTÓBAL, 17 DE ABRIL DE 2015 204º Y 156º ASUNTO: SP01-N-2014-000003. PARTE DEMANDANTE: Sociedad mercantil MODA NOVA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, en fecha 22 de febrero de 2011, bajo el N° 37, Tomo 29. APODERADO JUDICIAL: Abogado MAC DOUGLAS GARCÍA SALAZAR, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 83.027. ACTO ADMINISTRATIVO: Providencia Administrativa N° PA-US/T/021-2013, de fecha 23 de octubre de 2013, emanada del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure. Motivo: Nulidad de Acto Administrativo. Sentencia: Definitiva. I ANTECEDENTES DE HECHO Se inicia el presente procedimiento por su interposición ante este despacho, en fecha 21 de abril de 2014, de la demanda de nulidad en contra del acto administrativo de efectos particulares, contenida en la Providencia Administrativa previamente señalada. . Luego de admitida la causa por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, en fecha 23 de marzo de 2011, tal despacho remite la causa al Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, en fecha 18 de enero de 2013, el cual declaró su incompetencia en decisión de fecha 30 de mayo de 2013, remitiendo el expediente a esta superioridad. Recibida la causa en fecha 03-04-2014, el ciudadano Juez Superior se abocó al conocimiento de la causa, ordenándose la notificación a las partes, a la Procuraduría General de la República y al Fiscal Superior del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira. En fecha 07 de octubre de 2014, este Tribunal vista la notificación de los llamados al presente juicio, y el cumplimiento de las prerrogativas procesales del Estado venezolano, procedió conforme al artículo 82 Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso administrativa, fijando la audiencia de juicio para el día 30 de octubre de 2014, a las 10:45 am, la cual se realizó en la fecha pautada, con la asistencia de la parte demandante, quien solicitó la apertura del lapso probatorio y pidió se fijara la oportunidad para la presentación de informes escritos, los cuales fueron presentados el día 27 de noviembre de 2014. Llegado el momento para dictar sentencia, este Tribunal lo hace de conformidad con los siguientes razonamientos: II DEL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DEL RECURSO El acto administrativo de efectos particulares cuya nulidad se solicita, está contenido en la Providencia Administrativa N° PA-US/T/020-2010, de fecha 14 de septiembre de 2010, emanada del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure (fs. 27 al 46), a través de la cual se impuso a la empresa accionante multa por la cantidad de CINCUENTA Y DOS MIL QUINIENTOS VEINTE BOLÍVARES (Bs. 52.520,oo). El Instituto detectó incumplimientos referidos a no dotar sillas ergonómicas en el área de máquinas de suela y corte, de conformidad con el numeral 19 del artículo 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo. III DEL FUNDAMENTO DEL RECURSO DE NULIDAD CONTRA EL ACTO ADMINISTRATIVO DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN SALUD Y SEGURIDAD LABORALES Recurre en nulidad la parte patronal, alegando vicio de inconstitucionalidad en virtud de la incompetencia manifiesta de la Directora Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del estado Apure para dictar el acto administrativo sancionatorio, toda vez que el acto que se impugna en ninguna parte deja constancia que una delegación de la potestad sancionatoria hubiese tenido lugar. Alega asimismo la presencia del vicio de falso supuesto de hecho y de derecho en el acto impugnado, en virtud de que el acto administrativo objeto del recurso interpuesto, además de haber sido dictado por una autoridad manifiestamente incompetente, adolece de un vicio en su elemento causal, al haber realizado una errónea interpretación y aplicación de las normas jurídicas que supuestamente le sirven de fundamento, así como, al haber apreciado erróneamente los hechos que dieron motivo al acto impugnado, toda vez que se fundamentó en el artículo 60 de la LOPCYMAT, según el cual debe existir una relación idónea entre el trabajador como persona y la máquina, es decir, en condiciones ergonómicas; que el patrono tiene obligaciones con respecto al trabajador, pues debe adecuar o adaptar los procesos de producción a las necesidades de los operarios, para que el trabajo sea eficiente. Que la funcionaria da como cierto que en el proceso de producción de suela de zapato está establecido la silla ergonómica, porque lo afirmó la funcionaria que realizó la inspección; sin embargo, se evidencia que ni en el acta de inspección, como en el propio acto administrativo que se cuestiona, no hay argumentos y mucho menos especificaciones técnicas. No obstante la empresa en su informe del 27/10/2009, sí le señaló el proceso productivo y le explicó efectivamente el tiempo máximo de producción de una suela, y que en dicho proceso el mayor tiempo el trabajador debe hacerlo de pie, por lo cual es corto el lapso de descanso, de manera que los hechos sobre los cuales se funda la providencia son falsos en su decir. Denuncia además, falta de proporcionalidad de la sanción impuesta, por cuanto alega que si bien el acto administrativo impone el porcentaje medio permitido por el artículo 119, numeral 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, no es menos cierto que ese porcentaje se refiere a unidades tributarias, con incidencia en el número de trabajadores expuestos, que como se señalara en su momento, al tener lugar las inspecciones sólo se estaba trabajando en un solo turno, no corresponde con el número de trabajadores expuestos realmente en el cargo con la base de cálculo de las multas impuestas. Finalmente señala, respecto al cumplimiento por parte de la administración del principio de exhaustividad, que tanto en el expediente administrativo como en el acto mismo, la administración no cumplió con el principio de exhaustividad, ya que no indagó y mucho menos buscó la verdad, ya que la empresa argumentó en su defensa el informe de fecha 27 de octubre de 2009, en el cual señala el proceso de fabricación de suela para zapatos, la cual la misma institución más bien lo desechó, y buscó la manera de sancionar, pero nunca fue a constatar o verificar el tiempo que dura la máquina, ya que ni en las actas de inspección y reinspección, así como en el procedimiento administrativo sancionatorio, lo plasmaron. Con tales fundamentos, solicita la declaratoria de nulidad del acto impugnado. IV DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO Habiendo sido cumplida la formalidad de notificar al Fiscal Superior del Estado Táchira, con la entrega en su sede de un oficio de notificación, debe señalarse que a la respectiva audiencia de juicio no compareció la representación del Ministerio Público. V MOTIVACIONES PARA DECIDIR Denuncia la parte accionante la falta de competencia de la Dirección Regional de Salud del INPSASEL, por carecer de delegación de la potestad sancionatoria establecida legalmente para dicho Instituto. En tal sentido, se aprecia que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo prevé en su artículo 18, numeral séptimo, lo siguiente: Artículo 18. El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales tendrá las siguientes competencias: …omissis… 7. Aplicar las sanciones establecidas en la presente ley. Asimismo, dispuso el legislador, en el artículo 133 de dicha Ley: Artículo 133. La competencia para sancionar las infracciones administrativas por incumplimiento de las normas previstas en esta Ley, corresponde al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales. Por su parte, el numeral 7 del artículo 16 del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, prevé: Artículo 16. Competencias del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales tendrá las siguientes competencias: 7. Aplicar las sanciones establecidas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Como puede verse del articulado trascrito, el Inpsasel tiene las más amplias competencias para materializar las sanciones administrativas previstas en la ley. En tal sentido, siendo el mencionado Instituto un ente público con competencia nacional, el mismo ha sido desconcentrado a lo largo y ancho del territorio nacional en Direcciones Regionales que garanticen un mejor servicio a los usuarios. En tal sentido, la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en decisión del 04/07/2012, N° 744, estableció lo siguiente: El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), es un ente autónomo adscrito al Ministerio del Trabajo, creado según lo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, promulgada en el año 1986. Respecto a la potestad sancionatoria, observa la Sala que el artículo 133 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (2005), establece: “la competencia para sancionar las infracciones administrativas por incumplimiento de las normas previstas en esta Ley, corresponde al Instituto Nacional del Prevención, Salud y Seguridades Laborales” Ahora bien, con relación al procedimiento sancionador, preceptúa el artículo 136 eiusdem: Artículo 136.- Los funcionarios y funcionarias a cargo de la supervisión e inspección en materia de seguridad y salud en el trabajo tendrán plenas facultades para interrogar a los trabajadores y trabajadoras, así como requerir toda la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones. En los informes de la inspección se reflejarán: 1. Los hechos constatados por el funcionario o funcionaria actuante, destacando los relevantes a efectos de la tipificación de la infracción y la cuantificación de la sanción. 2. La Infracción presuntamente cometida con expresión del precepto vulnerado. 3. La propuesta de sanción. (…). De la normativa transcrita, colige esta Sala que “los funcionarios y funcionarias a cargo de la supervisión e inspección en materia de seguridad y salud en el trabajo”, en los informes de inspección “podrán formular propuesta de sanción”. Así las cosas, resulta de vital importancia determinar quienes son los funcionarios calificados para inspeccionar y supervisar, a los fines de determinar la competencia del órgano que dictó el acto recurrido. En tal sentido, se observa que las actividades de inspección y supervisión de las condiciones de trabajo tienen su sustento legal en el artículo 590 de la Ley Orgánica del Trabajo, que establece: “Los Inspectores del Trabajo y quienes hagan legalmente sus veces podrán, (…), visitar los lugares de trabajo comprendidos dentro de su jurisdicción, a cualquier hora, para verificar si se cumple con las disposiciones legales relativas al trabajo, (…)”; y en los Convenios Internacionales números 81y 155 suscritos por la Organización Internacional del Trabajo en los años 1967 y 1984 respectivamente, referidos a “la inspección del trabajo en la industria y el comercio” y “la seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo”, que señalan al Inspector del Trabajo como el encargado de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de sus profesión, tales como las disposiciones de seguridad, higiene y bienestar. De allí, que entendemos conforme a la Ley Orgánica del Trabajo, que las Unidades de Supervisión de las Inspectorías del Trabajo, previstas en el artículo 232 del Reglamento de la Ley sustantiva laboral, tienen las más amplias facultades para inspeccionar el cumplimiento de las obligaciones por parte del patrono en el marco del contrato de trabajo. Asimismo, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en su artículo 18, numerales 6 y 7, dispone que el Instituto Nacional del Prevención, Salud y Seguridades Laborales, tendrá las siguientes competencias: “6. Ejercer las funciones de inspección de condiciones de seguridad y salud en el trabajo, estableciendo los ordenamientos y plazos de cumplimiento en caso de violación de la normativa vigente, sin perjuicio de las competencias generales de las Unidades de Supervisión adscritas a las Inspectorías del Trabajo. 7. Aplicar las Sanciones establecidas en la presente ley”. …omissis… En nuestro derecho positivo, la desconcentración funcional y territorial se encuentra prevista en los artículos 31 y 32 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2008), que establecen: Artículo 31. La Administración Pública, con el objetivo de acercarse a las personas y mejorar el servicio prestado, podrá adaptar su organización a determinadas condiciones de especialidad funcional y de particularidad territorial, transfiriendo atribuciones de sus órganos superiores a sus órganos inferiores, mediante acto administrativo dictado de conformidad con el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica. La desconcentración de atribuciones sólo podrá revertirse mediante la modificación o derogación del instrumento jurídico que le dio origen. Artículo 32. (Omissis) La desconcentración, funcional o territorial, transfiere únicamente la atribución. La persona jurídica en cuyo nombre actúe el órgano desconcentrado será responsable patrimonialmente por el ejercicio de la atribución o el funcionamiento del servicio público correspondiente, manteniendo la responsabilidad que corresponda a las funcionarias y funcionarios que integren el órgano desconcentrado y se encuentren encargadas de la ejecución de la competencia o de la gestión del servicio público. De la normativa transcrita, se desprende que la desconcentración funcional y territorial -mediante el correspondiente acto administrativo-, transmite la atribución, esto es, el ejercicio de la competencia. Con base a la normativa reseñada ut supra, colige esta Sala que en principio los funcionarios calificados para la inspección y supervisión de las condiciones de trabajo son: 1) los Inspectores del Trabajo (a través de sus Unidades de Supervisión previstas en el artículo 232 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo); y 2) el Instituto Nacional del Prevención, Salud y Seguridades Laborales (INPSASEL); el cual dentro de su estructura organizativa cuenta con órganos desconcentrados funcional y territorialmente (Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores. DIRESAT), creados mediante providencias administrativas con el fin de optimizar la capacidad de asistir, asesorar, orientar, atender, prevenir y garantizar condiciones seguras y saludables de los trabajadores a nivel nacional. Dichas direcciones han sido provistas de competencia por la materia y por el territorio conforme a los términos establecidos en el artículo 31 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, por tanto, sus funcionarios con base en el artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, están calificados para dictar informes de inspección e informes de propuesta de sanción en los casos de incumplimientos por parte del empleador de la normativa prevista en la Ley especial. Así se establece. Con relación, a la incompetencia del órgano administrativo con fundamento en que “la delegación de firmas no procederá en el caso de actos administrativos de carácter sancionatorio”, observa esta Sala que la parte actora fundamentó dicho alegato en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Administración Pública publicada en Gaceta Oficial Nº 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001, el cual establece: Artículo 38. El Presidente o Presidenta de la República, Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República, los ministros o ministras, los viceministros o viceministras, los gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas y las autoridades de superior jerarquía de la República, de los estados, de los distritos metropolitanos, de los municipios y de los entes de la Administración Pública, podrán delegar la gestión, total o parcial, de determinadas atribuciones a los órganos bajo su dependencia, así como la firma de documentos en funcionarios o funcionarias adscritos a los mismos, de conformidad con las formalidades previstas en la presente Ley y su reglamento. La delegación de firmas no procederá en el caso de actos administrativos de carácter sancionatorio (…). En fecha 31 de julio de 2008 el Ejecutivo Nacional dictó el Decreto N° 5.890, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, cuyo artículo 34 regula la delegación interorgánica, en los siguientes términos: Artículo 34. La Presidenta o Presidente de la República, la Vicepresidenta Ejecutiva o Vicepresidente Ejecutivo, las ministras o ministros, las viceministras o viceministros, las gobernadoras o gobernadores, las alcaldesas o alcaldes y los superiores jerárquicos de los órganos y entes de la Administración Pública, así como las demás funcionarías o funcionarios superiores de dirección podrán delegar las atribuciones que les estén otorgadas por ley, a los órganos o funcionarías o funcionarios bajo su dependencia, así como la firma de documentos en funcionarías o funcionarios adscritas a los mismos, de conformidad con las formalidades que determine el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica y su Reglamento. De la reproducción efectuada, se observa que el superior jerarca de los órganos y entes de la Administración Pública, podrán delegar las atribuciones que les estén otorgadas por ley, a los órganos o funcionarías o funcionarios bajo su dependencia, así como la firma de documentos en funcionarías o funcionarios adscritas a los mismos. Respecto a las limitaciones a la delegación interorgánica, el artículo 35 prevé: Artículo 35. Sin perjuicio de lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela o en leyes especiales, la delegación intersubjetiva o interorgánica no procederá en los siguientes casos: 1. Cuando se trate de la adopción de disposiciones de carácter normativo. 2. Cuando se trate de la resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso. 3. Cuando se trate de competencias o atribuciones ejercidas por delegación. 4. En aquellas materias que así se determine por norma con rango de ley. (Omissis) Observa esta Sala que en el marco del actual Decreto con Rango, Valor y Fuerza Ley Orgánica de la Administración Pública, no está regulado la prohibición de delegación de firmas en procedimientos de carácter sancionatorio. Como puede verse, el Máximo Tribunal de Justicia ha venido dilucidando esta situación, estableciendo que las DIRESAT tienen plena competencia sancionatoria, por delegación del Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales. De allí que esta alzada concluya que a la DIRESAT regional le asiste plena competencia sancionatoria, y así se establece. En segundo lugar, respecto a los errores de hecho y de derecho en el acto impugnado, denunciados, así como el principio de exhaustividad, en virtud de que el acto administrativo objeto del recurso interpuesto además de haber sido dictado por una autoridad manifiestamente incompetente, adolece de un vicio en su elemento causal, al haber realizado una errónea interpretación y aplicación de las normas jurídicas que supuestamente le sirven de fundamento, así como, al haber apreciado erróneamente los hechos que dieron motivo al acto impugnado. La jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido, que el vicio de falso supuesto tiene lugar cuando el acto administrativo se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de forma distinta a la apreciada por la Administración. También cuando el fundamento del acto lo constituye un supuesto de derecho que no es aplicable al caso. (Sentencia Nº 1.931 del 27 de octubre de 2004, de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia). En el mismo sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 00148, de fecha 04 de febrero de 2009, estableció que el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, y cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado. En el presente caso, se evidencia que el Inpsasel detectó el incumplimiento señalado indicando en el informe de investigación, que en fecha 19 de mayo de 2009, la funcionaria adscrita a la Coordinación Regional de Inspección, TSU Giovanna Alejandra García Venegas, dejó constancia del incumplimiento por parte de la empresa referente a las sillas que no son ergonómicas, con base en el proceso producción que realizan los trabajadores en el área de máquina de suela, y dos (02) áreas de corte de bolsa, por tal situación procedió a emitir el ordenamiento en cuestión, otorgándole un plazo de 20 días hábiles para su cumplimiento. En tal sentido, apreciado estos hechos, incluso en la inspección judicial realizada por este despacho en fecha 25 de noviembre de 2014, y verificado que efectivamente no existen sillas para el uso de los trabajadores, incluso para esta fecha, esta alzada considera que la Administración no incurrió en falso supuesto alguno, y así se establece. Respecto al número de trabajadores expuestos, este sentenciador no aprecia de autos ninguna prueba idónea para demostrar un número de trabajadores expuestos diferente al señalado por la administración, dado lo cual lo procedente es desestimar la demanda propuesta y confirmar la providencia impugnada. VI DECISIÓN En mérito de las consideraciones anteriormente expuestas, este Juzgado Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara: PRIMERO: SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil DISTRIBUIDORA MODA NOVA, C.A., contra el Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales. SEGUNDO: SE CONFIRMA la Providencia Administrativa N° PA-US/T/021-2013, de fecha 23 de octubre de 2013, emanada del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure. Publíquese, regístrese y bájese oportunamente el expediente al Tribunal de la causa. Notifíquese a las partes y a la Procuraduría General de la República de la publicación del presente fallo. Expídase copia certificada de la presente sentencia para ser agregada al libro respectivo. Dada, firmada, sellada y refrendada en la Sala del Despacho del Juzgado Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, en San Cristóbal, a los diecisiete (17) días del mes de abril de 2015, año 204º de la Independencia y 156º de la Federación. El Juez ABG. JOSÉ FÉLIX ESCALONA B. La Secretaria ABG. LINDA VARGAS Nota: En este mismo día, siendo las dos horas y treinta minutos de la tarde (02:30 pm), se dictó, publicó y diarizó la anterior decisión. ABG. LINDA VARGAS Secretario SP01-N-2014-03 JFE/eamm.