TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la
Circunscripción Judicial del estado Táchira

San Cristóbal, 26 de Abril de 2017
AÑOS: 207º y 158º

ASUNTO: SP22-G-2017-000001
SENTENCIA INTERLOCUTORIA CON FUERZA DEFINITIVA N° 061/2017

En fecha 09/01/2017, la ciudadana Nancy Cecilia Arraiz Ramírez, titular de la cédula de identidad N° V- 3.792.802, asistida por el abogado Julio Cesar Hernández Colmenares, inscrito en el I.P.S.A. bajo el N° 28.446, presentaron escrito contentivo del Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, en contra de la Fundación de Desarrollo Social del estado Táchira (FUNDES).(fs. 01 al 12).
En fecha 11/01/2017, se admitió la presente querella mediante sentencia interlocutoria N° 005/2017 y se libró las notificaciones de ley.
En fecha 21/02/2017, la ciudadana Alexandra del Carmen Ozuna Chaparro, titular de la cédula de identidad N° V- 14.195.793, en su carácter de presidente de Fundación de Desarrollo Social del Estado Táchira (FUNDES), asistida por los abogados Atos Zappi Morillo y Marysabel Martínez Camargo, titulares de las cédulas de identidad Nros: V-14.460.143 y V-18.257.642 respectivamente, inscritos en el inpreabogado N° 97.395 y 143.719 en su orden, consignaron escrito de contestación de demanda.
En fecha 27/03/2017, se fijó audiencia preliminar de conformidad con el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, celebrada en fecha 04 de abril del año en curso con la comparecencia de las partes.
En fecha 06/04/2017, los apoderados de FUNDES en cumplimiento con lo requerido por este despacho en la celebración de la audiencia preliminar, presentaron escrito y anexos correspondientes al documento constitutivo y reforma de los estatutos de la Fundación para el Desarrollo Social del estado Táchira.
En fecha 17/04/2017, el apoderado de la querellante consignó diligencia acompañada de medios de pruebas.
I
DE LAS CONSIDERACIONES PARA DECIDIR.

De las actas procesales, se desprende que los apoderados de la Fundación para el Desarrollo Social del estado Táchira, en el escrito de contestación como punto previo señalaron la incompetencia por la materia en la cual se incoa el proceso, fundamentados en que se trata de una pretensión de jubilación derivado de una relación laboral que se rige por la legislación laboral ordinaria. Indicando, que la querellada prestó sus servicios en Banfoandes y Fundes ambos entes descentralizados.
Argumentaron, que en el caso de Banfoandes es una empresa del Estado con forma de Compañía Anónima y la segunda una Fundación del Estado, y en ambos casos por expresa disposición y forma constitutiva son personas jurídicas de derecho público con forma de derecho privado tal como lo acuerda el Decreto con Rango Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
En este sentido, citaron los contenidos en los artículos 103, 108, 111 y 115 del referido Decreto, y, de allí, señalaron que las controversias que se susciten entre los empleados y FUNDES deben tramitarsen por el procedimiento establecido en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo y no por la Ley del Estatuto de la Función Pública, ya que a su alegar violenta el debido proceso de su representada. Así como, al juez natural dada la manifiesta incompetencia por la materia que tiene este órgano jurisdiccional para ventilar la controversia aquí planteada y así solicitaron sea declarada, ordenando sea remitida al Tribunal competente por la materia.
Tal alegato de la incompetencia por la materia, fue ratificado por los apoderados en la audiencia preliminar, lo que llevó a quien decide aperturar un lapso de tres días de despacho, a los fines que la parte querellada consignará sus documentos constitutivos para determinar si se rige por las normas del derecho público o privado.
Es así, como los apoderados de la querellada presentaron copias certificadas de los siguientes documentos:
• Gaceta Oficial del Estado Táchira número extraordinario 382-A de fecha 08/09/1996, en la cual publican el Decreto N° 232 que constituye la Fundación de Desarrollo Social del estado Táchira (FUNDES-TACHIRA)
• Documento Constitutivo presentado ante la Oficina Subalterna del Registro Público de los Municipios San Cristóbal y Torbes del estado Táchira, en fecha 04/12/1996, registrado bajo el N° 50, Tomo 26,
• Documento de reforma parcial del estatuto de FUNDES, celebrada en fecha 15/12/2003 y protocolizada ante el Registro Inmobiliario del Primer Circuito de los Municipios San Cristóbal del estado Táchira en fecha 01/04/2004, bajo la matricula 2004-LRC-T02-21.
• Acta de directorio de FUNDES de fecha 11/05/2011, protocolizada ante el Registro Inmobiliario del Primer Circuito de los Municipios San Cristóbal del estado Táchira en fecha 19/08/2011, inscrita bajo el N° 30, folio 106, tomo 14.
• Acta de directorio de FUNDES N° 645 de fecha 22/01/2013, protocolizada ante el Registro Inmobiliario del Primer Circuito de los Municipios San Cristóbal del estado Táchira en fecha 21/05/2013, inscrita bajo el N° 35 del folio 152 del tomo 8.
• Acta de directorio de FUNDES N° 772 de fecha 22/10/2014, protocolizada ante el Registro Inmobiliario del Primer Circuito de los Municipios San Cristóbal del estado Táchira en fecha 29/12/2014, inscrita bajo el N° 5 del folio 11 del tomo 29.
A los anteriores instrumentos por no haber sido objetados o impugnados, se les valora, según lo dispuesto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil por remisión del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Ahora bien, cabe resaltar que la competencia es el factor que fija límites al ejercicio de la jurisdicción, es decir, es la medida de la jurisdicción. De igual manera, la incompetencia por materia puede ser declarada de oficio, en cualquier estado instancia del proceso.
Así las cosas, se hace necesario traer ha colación la sentencia N° de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 14/07/2008, (expediente N° 08-0579; caso: FUNDACIÓN SALUD DEL ESTADO MONAGAS (FUNDASALUD)) que determinó el régimen jurídico procesal aplicable para las reclamaciones dirigidas contra las fundaciones del Estado:
“…
Como noción general, las fundaciones son personas jurídicas constituidas mediante la afectación de un patrimonio al cumplimiento de una finalidad de interés público, es decir, constituyen un conjunto de bienes destinados en forma permanente a un fin lícito que puede ser artístico, científico, literario, benéfico o social (ex artículo 20 del Código Civil).
Las fundaciones se constituyen mediante un negocio jurídico de Derecho Privado de carácter unilateral, que es el acto de constitución, el cual puede ser adoptado tanto por personas naturales como por personas jurídicas, de Derecho Privado o de Derecho Público, estatales o no estatales (Cfr. Sentencia de la Sala Plena de este Alto Tribunal N° 25 del 1 de marzo de 2007, caso: “Dina Rosillo”).
(…)
Así, en el caso particular, se presenta lo relativo al régimen jurídico de su personal. Mientras que la jurisprudencia de esta Sala se había inclinado por afirmar que las relaciones que mantienen las fundaciones del Estado con su personal están regidas por la Ley del Estatuto de la Función de la Pública, por una interpretación extensiva del ámbito subjetivo de aplicación de la mencionada ley (Vid. Sentencia de esta Sala Constitucional N° 1.361, del 4 de julio de 2006, caso: “Orangel Fuentes Salazar”), se impone, desde una perspectiva extraprocesal, el reexamen de tal posición para armonizar el régimen jurídico aplicable al personal que labora en tales entes conforme a su naturaleza jurídica y, desde una perspectiva intraprocesal, fijar cuales son las normas procesales aplicables a las controversias que se susciten en este campo, con el propósito de salvaguardar el derecho al juez natural que postula el artículo 49.4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Respecto del derecho al juez predeterminado por la ley, mejor conocido en nuestro ámbito como derecho del juez natural, lo justifica Pérez Royo en el imperativo de que “(…) la voluntad general tiene que ser previa a la resolución del conflicto, tanto en la definición de la norma sustantiva y de la norma procesal con base en la cual tiene que ser resuelto como en la previsión del órgano judicial y de las personas que lo van a componer, que van a intervenir en su solución”. Para este autor, “(…) se trata de una exigencia de la neutralidad de la voluntad general, que no admite que se pueda designar a posteriori un juez o tribunal ad hoc, así como tampoco que pueda el ciudadano elegir el juez que va a entender de su conducta” (ver: “Curso de Derecho Constitucional”, Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 2000, p. 500). (Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 2.995 del 11 de octubre de 2005, caso: “Oscar Ronderos Rangel” y 5.074 del 15 de diciembre de 2005, caso: “Aeropostal Alas de Venezuela, C.A.”).
(…)
Así pues, la garantía del juez natural implica que sea el juez predeterminado por la ley el llamado a decidir sobre el mérito de la causa, pues constituye una máxima del Derecho Procesal que la competencia es un presupuesto de la sentencia y no del proceso, y para ello deben atenderse a los criterios tradicionales de materia, territorio y cuantía que fijan las leyes procesales para su correcta determinación.
Con el propósito de fijar en el presente caso cual es el órgano jurisdiccional competente, y con ello determinar si el pronunciamiento que puso fin al juicio es válido o no, debe considerarse que las fundaciones públicas son entes insertos en la estructura administrativa del Estado, con un régimen preponderante de Derecho Privado y algunas particularidades de Derecho Público, lo cual impide darle un tratamiento legal uniforme para la diversidad de relaciones jurídicas que desarrolla. De allí que se hace necesario acudir al análisis de la relación jurídica en concreto que se quiera regular para establecer el conjunto normativo aplicable, esto es, si se rige por normas estatutarias o normas de Derecho común.
(…)
En tal sentido, considera esta Sala Constitucional que las relaciones de subordinación que se desarrollan en el seno de las fundaciones estatales no se rigen por los parámetros de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a menos que en su acto de creación exista una disposición expresa que así lo disponga, pues en principio éstas no dictan actos administrativos dirigidos a conducir, gestionar, remover o retirar al personal a su servicio, ello por su propia condición de personas jurídicas de Derecho Privado. El desarrollo de su actividad es eminentemente de carácter privado y ello dota a dicho ente de la capacidad de negociar las condiciones para la prestación de algún servicio o labor -sea ésta intelectual o manual- , al amparo de las normas laborales, civiles o mercantiles vigentes, y no insertarlo, salvo disposición expresa en contrario, en el régimen preexistente en la mencionada ley.

En efecto, conforme al artículo 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el ámbito objetivo de regulación de ese conjunto normativo se centra, según su texto, en lo siguiente:

“Artículo 1. La presente Ley regirá las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales, lo que comprende:
1. El sistema de dirección y de gestión de la función pública y la articulación de las carreras públicas.
2. El sistema de administración de personal, el cual incluye la planificación de recursos humanos, procesos de reclutamiento, selección, ingreso, inducción, capacitación y desarrollo, planificación de las carreras, evaluación de méritos, ascensos, traslados, transferencia, valoración y clasificación de cargos, escalas de sueldos, permisos y licencias, régimen disciplinario y normas para el retiro.
….Omissis…”.

Del artículo parcialmente transcrito, aprecia esta Sala que dicha ley recoge un conjunto de normas que fungen como marco preconstituido para regular aspectos generales de la función pública, tales como el ingreso, permanencia, situaciones administrativas ó formas de finalización de la carrera funcionarial, entre otras. De allí, su gran diferencia con el régimen laboral: la inexistencia de margen alguno de negociación, al menos individual, para el funcionario que ingresa a la Administración Pública, distinto de la nota contractual que rigen las relaciones laborales. Ello en razón de la especial naturaleza de las personificaciones jurídicas de que se vale la Administración Pública para la consecución de sus fines, que en todo caso -con excepción de algunas formas jurídicas de Derecho Privado, ya mencionadas- son sujetos creados y regulados por normas de Derecho Público.
La Sala insiste en afirmar que mal puede calificarse a los trabajadores que ejecutan una labor remunerada bajo dependencia en una fundación estatal como funcionarios públicos o que éstos en forma alguna presten una función pública, pues ello supondría dotarlos de un status no previsto por los actos de creación o actos fundacionales de la persona jurídica y, en consecuencia, reconocerles un conjunto de derechos, obligaciones y situaciones de servicio, contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, que son incompatibles con la naturaleza jurídica de la persona que funge como patrono.
En apoyo del anterior planteamiento, la Sala Plena de este Alto Tribunal ha reexaminado el régimen jurídico aplicable al personal que labora para las fundaciones del Estado y, en ese sentido, ha dejado clara la naturaleza laboral de esa relación jurídica, remitiendo entonces su regulación tanto en sus aspectos materiales como procesales a las normas de la Ley Orgánica del Trabajo y a la Ley Orgánica Procesal del Trabajo. En efecto, en sentencia de la Sala Plena de este Alto Tribunal N° 182 del 3 de julio de 2007, caso: “Hiromi Nakada Herrera”, se analizó la naturaleza de esa categoría de entes descentralizados funcionalmente con forma de Derecho Privado y se arribó a la conclusión de que son los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral quienes ejercen el control jurídico de aquellas controversias surgidas en el marco de una relación de subordinación entre las fundaciones del Estado y su personal. (…)

A partir del precedente citado, cuyos fundamentos jurídicos considera esta Sala como válidos con el propósito de uniformar el tratamiento procesal del asunto, se concluye que los conflictos intersubjetivos surgidos entre las fundaciones del Estado y sus trabajadores deben ser conocidos y decididos por los órganos jurisdiccionales especializados en materia laboral y no por la jurisdicción contencioso-administrativa, toda vez que las fundaciones no despliegan en tales relaciones actividad administrativa alguna cuya legalidad pueda ser objeto material de control por los jueces competentes en esta materia.

Por otra parte, también desde el ámbito procesal, la incidencia de los intereses patrimoniales en juego como criterio que justifique la aplicación de normas estatutarias funcionariales tampoco tiene asidero jurídico sustentable, pues las fundaciones tienen un patrimonio propio que no está directamente vinculado al patrimonio del sujeto público o sujetos públicos que fungen como fundadores. En el caso de las fundaciones de origen estatal no puede afirmarse que se trata de una simple afectación o separación del presupuesto público porque, estructuralmente, las fundaciones tienen un patrimonio propio que administran para sus fines, que se puede incrementar con liberalidades de diverso origen. Empero, la jurisprudencia de esta Sala ha sido conteste en afirmar que los intereses de la República u otras entidades político-territoriales en las fundaciones, cuando éstas forman parte de un litigio son de carácter indirecto, razón que justifica procesalmente la intervención del representante judicial de la República, del estado o del municipio, según sea el caso (Al respecto, véase sentencia de esta Sala N° 1.240 del 24 de octubre de 2000, caso: “Nohelia Coromoto Sánchez Brett”).
Fijadas las anteriores premisas, en el caso bajo examen la Sala observa que el tratamiento procesal dado a la mencionada causa debió ajustarse a las reglas contenidas en la Ley Orgánica del Trabajo y la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, tanto en los aspectos sustantivos aplicables a la relación jurídica previa como en el trámite procesal para la resolución de la controversia, pues al tratarse de una demanda dirigida contra un ente integrado a la Administración Descentralizada Funcionalmente, rige para sus trabajadores las normas laborales contenidas en dichos textos legislativos.
Así, la fundación pública bajo examen, Fundación Salud del Estado Monagas (FUNDASALUD), constituye, conforme al artículo 1° de su acta constitutiva un “(…) ente sin fines de lucro con personalidad jurídica de derecho Privado y patrimonio propio y por lo tanto con capacidad para realizar actos de administración y disposición, así como todo acto necesario o útil para el cumplimiento de sus objetivos, de acuerdo con las disposiciones del Código Civil vigente”. Asimismo, no aprecia igualmente la Sala alguna cláusula estatutaria expresa que califique a sus empleados como funcionarios públicos.
De allí que, en atención al eminente carácter de orden público que revisten las normas sobre competencia procesal, la Sala considera que mal podían los tribunales competentes en materia contencioso administrativa tramitar y decidir la pretensión sometida a su conocimiento, pues la querellante no ostenta la condición de funcionaria pública, siendo competentes por la materia los tribunales laborales para conocer del conflicto suscitado con ocasión de la terminación de la relación de trabajo mantenida entre la ciudadana Minerva Haydee Calatrava Villarrollo y la Fundación Salud del Estado Monagas (FUNDASALUD).
En virtud de lo expuesto, esta Sala a fin de garantizar la uniformidad en la interpretación de normas y principios constitucionales, así como el derecho al juez natural, y en ejercicio de las potestades que tiene atribuidas en materia de revisión, declara ha lugar la revisión ejercida, anula el procedimiento contencioso administrativo funcionarial tramitado tanto por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil (Bienes) de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas como por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, así como las decisiones dictadas y ordena la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Nuevo Régimen Procesal del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas que resulte competente según el sistema de distribución implantado en esa Coordinación del Trabajo. Así se decide…”

Asimismo, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia N° de fecha 03/12/2014, (caso: ALÍ RAFAEL REYES VALLES contra la FUNDACIÓN TRUJILLANA DE LA SALUD (FUNDASALUD).) reiteró el criterio contenido de la Sala Plena en el fallo N° 182 de fecha 03/07/2007 y el fallo N° 1171 de fecha 14/07/2008 emitido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia antes plasmada, los cuales determinan que los órganos jurisdiccionales con competencia en materia del trabajo son los que ejercen el control jurídico de las diferentes controversias que surgen en el marco de una relación de empleo entre las fundaciones del Estado y sus trabajadores de acuerdo a lo establecido en: “…el aludido artículo 114 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, remitiendo así su regulación tanto en los aspectos materiales como procesales, a las normas de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, y de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo independientemente de la calificación que atribuya el actor a su acción…”
Ante tales criterios, observa quien decide que en el caso bajo estudio se esta en presencia de una relación de trabajo entre la ciudadana Nancy Cecilia Arraiz Ramírez con la Fundación de Desarrollo Social del Estado Táchira, creada por el Gobernador del Estado Táchira; que tiene como objeto planificar, administrar y supervisar los programas sociales dirigidos a las comunidades de escasos recursos económicos, entre otros fines de utilidad social. Y, de acuerdo al artículo 2 del documento constitutivo la referida fundación se rige: “por la presente acta constitutiva estatutaria y demás disposiciones que sobre la materia contiene el Código Civil, se considera persona jurídica de Derecho privado…”
Dicha regulación, se mantiene en las reformas de los estatutos de la Fundación de Desarrollo Social del Estado Táchira, que reposan en el presente expediente, no apreciando este juzgador en ninguno de los artículos del estatuto de FUNDES, que califique a sus empleados como funcionarios público.
En este sentido, y a la luz de los criterios antes referidos la competencia para conocer, tramitar y decidir la controversia sucinta por la relación laboral que existe entre la aquí querellante y la Fundación de Desarrollo Social del estado Táchira, corresponde a los Juzgados de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira. Y así queda establecido.
II
DECISIÓN
En mérito de las consideraciones anteriormente expuestas, este Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, impartiendo justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide lo siguiente:
Primero: SE DECLARA INCOMPETENTE en razón de la materia para conocer, tramitar y decidir la presente querella funcionarial interpuesta por la ciudadana Nancy Cecilia Arraiz Ramírez, contra la Fundación de Desarrollo Social del estado Táchira (FUNDES).
Segundo: SE DECLINA la competencia de este asunto a la Unidad de Recepción de Documentos de los Juzgados de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira.
Publíquese, regístrese, déjese copia certificada de la presente sentencia en el índice copiador del Tribunal, y notifíquese.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, a los (26) días del mes de abril del año dos mil diecisiete (2017). Años: 206° de la Independencia y 157° de la Federación.
El Juez,
Dr. José Gregorio Morales Rincón

El Secretario,
Abg. Ángel Daniel Pérez Urbina
En esta misma fecha se publicó y registró la anterior decisión, siendo las dos y treinta de la tarde (2:30 p.m.)
El Secretario,
JGMR/ADPU/YMAS